欢迎光临赤峰市国家税务局!
您现在的位置: 首页> 税收宣传> 税收文化>

“裁厘改统”对营改增的启示

发布时间:2017-08-03 08:52   来源:《税务研究》2017.2 总第 385 期    【字号:     【打印本页】

    一、“裁厘改统”的历史
    厘金始于清朝1853年,在中国历史上存在了将近80年。最初是曾国藩为镇压太平天国起义筹措军费之需而采取的一种战时税收,类似于捐款输饷的性质。洪杨之役结束后,厘金逐渐成为清朝政府地方财政收入的新思路。短短的四年时间之内,厘金制度几乎在全国铺开,开始成为地方政府收入的大项。由于厘金是由地方政府自行征收项目,税率、关卡等都无统一规定,各地开设局卡、私卡等数不胜数。据不完全统计,至宣统年间,全国各地开设厘局、私卡就多达2236处。随着厘金的征收范围扩大,厘金所覆盖的种类也日趋增多。最开始时只是对粮食流通和交易收取厘金,后来逐渐增添至税捐、统捐、统税、货厘、过境销场税等各类名目,税率也从最开始的1%涨到20%甚至更多,几乎达到“无地不征,无物不税”的地步。又由于地方政府每年只需向中央政府缴纳象征性的一小部分,及至军阀林立的北洋时期,厘金已然成为地方割据政权的经济基石。
    作为一项彻头彻尾的弊税,厘金制度从一开始就钳制了生产流通,阻碍了近代民族资本主义工商业发展,引起了全国商民的不满。晚清至北洋政府曾多次进行裁厘尝试,提出了包括“裁厘认捐”、“裁厘加税”等方案,但地方阻力颇大,方案不是无疾而终就是被束之高阁。但民间要求废止厘金制度的呼声从未停止。及至1930年,中原大战的结束为裁厘提供了稳定的客观环境与政治、经济条件。南京国民政府在达成形式上的全国统一之后,着手全面推行裁厘事项。1930年11月的国民党四中全会决定自翌年元旦起实施裁厘,包括裁撤类似于厘金的交通附捐等各种税。随后,时任财政部长的宋子文分别于1930年12月15日和23日发布裁厘通电,宣布“全国厘金及厘金变名之统税、统捐、专税、货物税、铁路货捐、邮包捐、落地税,及正杂各捐税中之含有厘金性质者,又海关三五十里外常关税,及其他内地常关税、子口税、复进口税等,均应于本年十二月三十一日一律永远废除。自二十年一月起上列征收机关民义,绝对不得再行存在”。至此,裁厘终得实现。
    于裁厘之同时,为弥补厘金收入之缺项,南京国民政府改征统税,并设专门机构统税署。统税最初针对卷烟、棉纱、火柴、水泥、麦粉征收,之后相继增添纳税商品,如啤酒、熏烟、机制酒等,总计达9项。随着统税征管机构的完善和征收范围的扩大,统税逐渐成为南京国民政府除关税、盐税外的第三大税种。
    二、围绕裁厘的几重博弈
    裁厘事宜,自晚清开始就悬而难解。从“裁厘认捐”至“裁厘加税”,再到“裁厘改统”,列强与中国、中央与地方、政府与商民的关系交织,各方博弈激烈。各方核心利益上的严重分歧,造成了裁厘艰难进行的状况。通过对这些博弈关系的分析,可以一窥裁厘各方之矛盾。
    (一)列强与中国的博弈关系
    晚清至民初,中国尚处于半殖民地状态。在税收改革事项上,列强将裁撤厘金视为中国要求关税自主的重要交换砝码。一方面,列强急需裁撤厘金以便在华所设工厂的货品得以行销无阻;另一方面,列强也不相信中国有决心和能力裁撤厘金。而对于中央政府,一方面争取关税自主的决心十分强烈,另一方面裁撤厘金所受地方阻力也确实较大,裁厘举措难以实施。这对矛盾在1930年中原大战之后得以突破:一方面,南京国民政府获得政权统一的客观条件;另一方面,列强也急需培植新的代理人以继续维持他们的在华利益。由此,裁厘事宜得以同关税自主共同完成。
    总体而言,如果单纯把裁厘事项置于列强与中国的外交博弈中分析,南京国民政府是成功的。改订新约既解决了关税自主的关键问题,关税收入也获得极大增长,又得以顺利裁厘,从而将部分财权从地方收归中央。
    (二)中央与地方的博弈关系
    裁厘之难,最核心的问题便在于中央与地方之间的财权博弈。由于厘金是地方自主设局、卡予以征收,名目、税率一律由地方自行决定,所需上缴的税款仅九牛一毛,因此厘金成为地方政府的财政基础。加之地方各级官员在厘金征敛中营私舞弊,这种利益交织的财政体制从晚清即存在,到北洋政府时期尤为严重。所以,尽管背负着商民的诸多诉求和不满,以及重大财源脱离中央管制的无奈,不管晚清还是北洋政府都对这样一种金石难疗的沉疴无可奈何。及至南京国民政府,一是为了获得民心、得到资产阶级的支持,二是出于稳固中央财权、扩大财源的需要,才得以坚决地执行裁厘。
    通过“裁厘改统”,南京国民政府在与地方各省的博弈中获得了成功,可谓是一举两得。一来,通过裁厘满足了资产阶级的诉求,也完成了对地方财权的削弱,从而便于对地方的经济控制;二来,通过改统实现了增加财政收入的目的,统税的收入不仅弥补了厘金的收入,更是逐步成为南京国民政府的主要税种。
    (三)政府与商民的博弈关系
    “裁厘改统”中理应成为最大受益者的商民反倒成为改革的牺牲品。事实上,改革前后他们都没能获得足够的筹码去争取自身的最大利益。在裁厘之前,国内商人在商品流通不畅的情况下,要承受各类商品从生产到流通再到销售各个环节的厘金的反复课征,在面对外国轻税商品的不平等竞争时又要遭受低成本打压,此外还需应对腐败吏治的摧残,因此,国内商民承受着极大的生存压力。裁厘之后,厘金改为统税,地方税改为中央税,商民依旧没能享受到减税的福利。统税的名目基本涵盖了厘金的大致范围,且税率日益提高。同时南京国民政府为解决地方财政收入减少带来的问题,又加征营业税,给民族经济的发展雪上添霜。
    综上所述,南京国民政府的“裁厘改统”确实在促进商品流通、规范税制体系、赢取关税自主、促进对外贸易方面取得了成效。但是在实质上还是一次借用各方强烈裁厘的诉求而实施的收归地方财权、加强地方控制、扩充中央财源的财税改革。
    三、“裁厘改统”与营改增的相似之处
    我国近年所进行的营改增是一项通过结构性减税促进经济增长、实现经济结构调整的重大举措,也是深化财税体制改革的重头戏。与“裁厘改统”相比,有着较多相似之处。
    (一)二者的改革诉求相似
    从本质上看,“裁厘改统”与营改增都是一次税制现代化的改革,二者背景都是因为所实行税制的缺陷造成企业重复征税的问题。在改革前,既有税制在增加成本的同时,也降低了企业竞争力,阻碍了企业的发展,因此引发了各方对改善税制的强烈诉求。
    营改增施行的主要原因在于营业税对于服务环节重复、多次征税,并且不能抵扣进项税额,以每个环节的全额营业收入征税,重复征税严重。此外,营业税与增值税的交叉重叠,容易双向增加税务机关和纳税人的成本。而清末民初,无论是民族工商业还是外国商人对于裁厘的诉求都较为强烈的原因就在于:厘金作为“恶税”既重且繁,阻碍了商贸流通,也抬高了商品的成本。
    当然,厘金和营业税在本质上存在一定的差别,前者是地方政府随意加设的通行税,弊端在于征、设皆出于地方政府的主观需求;而后者作为传统税制衍生出来的税种,已经不适应当前经济发展的需要。但无论如何,二者都因为税负过重阻碍了经济的发展,纳税人对其改革的诉求是相同的。
    (二)二者都有损地方财权
    “裁厘改统”与营改增的改革对象都是地方主体税源,前者所裁厘金是地方政府的经济基石,后者所改革的营业税是地方的主体税种,对它们进行改革必然会有损地方财权。
    晚清至民初,屡次裁厘的举措都因触及到地方的核心利益而无疾而终,直到南京国民政府1931年才开始全面裁撤。厘金被撤同时,特种消费税(统税前身)被迅速提出。南京国民政府不仅设立专门的征收部门统税署,而且由中央直接安排人员在货物产地征收,由此,统税成为中央税收收入中的重要组成部分。此外,针对地方政府因裁厘造成的财政损失,南京国民政府加设营业税作为地方税以弥补地方政府损失。但是至1941年在省级财政并归国家财政中,由中央接管营业税,由直接税处接办,地方财权在“裁厘改统”过程中被极大削弱。
营改增后,原本属于地方税的营业税被增值税所取代。目前按照《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,地方按税收缴纳地分享增值税的50%,中央上划收入通过税收返还方式给地方,并且中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方。尽管按此比例,在2-3年的过渡期内,营改增对中央和地方的税收收入划分影响不大,但从长远看,地方财权的收缩和事权的扩大依旧将形成极大反差。
    四、“裁厘改统”对营改增的借鉴
    (一)有效处理中央与地方的财政关系
    “裁厘改统”前后,地方政府对改革抵触极强。不仅地方的财政收入急剧减少,相关从厘金中获取利益的官员也怨言颇多,这难免降低了“裁厘改统”的效率,以至于“裁厘改统”前期统税征收迅速,裁厘进展却放缓,不少地方承受着厘金与统税双重征收的尴尬。在裁厘不彻底的同时,不少地方还在新划入地方税的营业税上动脑筋,致使营业税征收一片混乱,或税率分级甚多,或行业分类过繁,或适用标准模糊。为了避免营改增出现类似情况,防止地方财权与事权的悬殊倒挂,有效降低地方在改革中的损失势在必行。
    1.增加地方税收分成比重,调动地方政府积极性。中央与地方税收分配关系不仅关系到“营改增”工作的有效开展,从长远的角度看,还会对地方公共教育卫生建设、基础设施建设、经济发展等重大职能的履行程度产生影响。所以,中央应充分调动地方政府的积极性,注重建立激励相容的财税体制,适当提高地方政府分成比例。
    2.推进财权与事权相匹配,加大转移支付的力度。财权与事权的均衡紧密关系着地方公共产品和服务水平的均衡。营改增后,地方税源受到削弱,使得地方政府的财权与事权进一步失衡。结合我国现实状况,地方上还存在着巨大的内部差异。所以,在一些地方中央应该适当下放财权,在明确划分中央与地方事权责任的基础上,辅之以转移支付;而在一些欠发达地区,倚重上级转移支付的比例更大,便可以采取加大财力、上收部分事权的做法。
    3.发掘潜力性地方税源,重建地方税体系。营改增后,地方主体税种丧失,单靠中央的转移支付或者财政补贴,地方政府的管理职能难以有效发挥。因此应积极发掘地方新税源,如资源税、房地产税、个人所得税等,并适当调整税率、征税环节及课税范围,优化税收结构,重建地方税收体系。
    (二)科学设定增值税税率
    改革之后如何科学地设定税率关系重大。厘金裁撤后,改征统税、营业税等新税,新税的税率却“多仍因袭旧率,甚且益增苛细之手续”。在高税率的基础上,国民政府还继续以军事行政等费用之需为由,不断提高税率。以统税为例,1933国民政府以财政困难为由,宜布对卷烟、火柴、水泥在1931年原有统税税率基础上,提升30%税率。涨幅之大,令人咋舌。反观我国现行的增值税税率,同样存在档次过多且复杂的问题,已经显现出一些负面效应:一来不符合税收中性原则;二来不同行业采取多档差别税率,造成行业税负不均,不仅不利于资源的有效配置,更是增加了税务机关的征收成本和纳税人的缴付成本。
    此外,从“裁厘改统”的历史经验看,税率的科学简化设置是改革的重要内容。我国增值税的税率从长远看,在向发达国家单一式税率过渡的过程中,应该设置一个不仅适用于绝大部分的商品和服务流转,还可以作为其他税率参照的标准税率。同时,在民生、公共服务事业、文化慈善等领域设置低税率,达到真正减少最终消费者税收负担的目的。
    (三)注重管理与监督
    南京国民政府在推行“裁厘改统”的过程中,由于管理与监督不当,出现了不少问题。首先是轻法治重人治,缺乏法制规范。所谓人治不过是选择信任地方官员还是选择信任中央派遣人员,并不能达到人人受到有效制约。这种思想不仅是厘金难以摒除的一大原因,也造成了后期统税和营业税征收的诸多问题。其次是中央与地方缺乏信任与合作。以统税为例,中央特设统税管理部门并特派人员征收以防地方干涉,这样一种利益争夺的心态容易造成中央与地方缺乏信任与合作。所以地方在征收营业税的时候产生税率分级甚多、行业分类过繁、适用标准模糊等问题便不足为奇了。
    当前,营改增虽与“裁厘改统”所面临的环境不同,但也需预防出现“裁厘改统”中出现的类似问题。比如,加快增值税立法,落实税收法定原则,规范增值税的征收与管理。同时,税务部门内部应采取绩效评估和行政问责等机制,外部则应依靠人大、政协、审计、媒体等监督力量,不断完善监督制约机制,为增值税制度顺利运行保驾护航。
    对于税务部门而言,一方面,营业税与增值税在征收方式和征缴渠道方面有诸多不同,如何有效地进行对接,需要国税地税更好地协同合作;另一方面,在具体工作中需要不断加强税务稽查,完善和改进增值税征收的方法,避免偷逃骗税等违法行为的发生。(作者:付志宇 敖涛)