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康乾盛世的税改

发布时间:2017-09-04 09:03   来源:《中国税务》2015.07期    【字号:     【打印本页】

    历史的车轮走到明朝末年,一个强悍的少数民族从辽东一隅突起,在短短几十年间,从只有几百人的小部族不断发展壮大,征服和统一了有几千万汉人的明朝,建立并迅速巩固了清王朝。在人数、经济、地域、文化等各方面都处于劣势的清朝,除了明末政权的腐败和风起云涌的农民起义帮了他们的大忙外,这个坚忍不拔的民族顺应时势,在军事、政治、经济发展和财政税收等方面都采取了有利于政权统治的政策措施,从而迅速战胜各方势力,在战乱破败的山河上确立和强化了清王朝的统治地位,使种族矛盾和阶级矛盾得到缓和,经济社会逐渐复苏和繁荣,并走向了中国封建社会最后的辉煌—康乾盛世。在一系列政策措施中,进行深人得当的税收制度改革,对清政权迅速崛起和稳固起到了重要作用。
    明末清初的战乱,使人口和耕地大幅减少,不少地方荒无人烟,税源也大幅萎缩,难以保证清政权财政需求。清初,为征到稳定的税收,统治者采用明万历年间的“一条鞭法”征收田赋,把部分丁银摊向地亩征派,因改革不彻底,显露出较多弊端。从康熙年间开始,实行赋役制度改革,宣布以后滋生人丁永不加赋,采用固定丁银征收额的办法,把丁银和人口繁衍截然分开,取消了按丁按地分别征收赋税的双重标准,使征收内容、征收程序和征收方法更为简便,有效限制了贪官污吏与土豪劣绅转嫁丁赋、中饱私囊的不法活动。其后,又将丁银摊人田亩征收,完成了赋役合一的改革,即“摊丁人亩”。“摊丁人亩”使税负与产业和负担能力挂钩,结束了中国税收历史上沿用几干年的赋役平行征收制度,在很大程度上解决了压在贫苦百姓身上的丁役枷锁,调动了农民的生产积极性,扩大了垦荒和耕种面积,促进了人口自由迁徙。同时,还减轻了自耕农和无地农民的负担,相应增加了豪绅富户负担,对土地兼并活动有一定的限制和约束作用,促进了农业生产的发展和社会稳定。由于无地农民和工商业者不再负担苛重的丁银,到城里谋生的人越来越多,城市与集镇逐渐繁荣,手工业者和中小商人的经营状况和生存状态比以往明显改善。没有田地的大商人和大作坊主可以只缴商税而不纳丁银,不服摇役,有更多时间从事生产经营。清初其他税收总体负担也较轻,如盐税是按明万历年间旧额,每斤税额一般只在1一3文之间。较轻的工商税和其他杂税,促使工商业得到发展。
    实行“摊丁人亩”后,促进了垦荒和耕种,国家税收收人增加,财政状况逐渐好转,至康熙二十四年(1685年),全国田赋银即达到2444万两,比清初的顺治七年(1650年)财政总收人1485万两还多收959万两,此外还征到税粮473万余石。到康熙四十八年(1709年),国库库存银已达5000万两,改变了清初财政吃紧的局面。
    清政府还摸准了普通老百姓希望减轻负担的脉搏,着手通过减免税来收服人心。明末辽晌、剿铜、练响等三铜加派苛重,民不聊生。清军打进关内后不久,摄政王多尔衰即发布《大清国摄政王令旨》,宣布取消明末各项加派。随后顺治皇帝又发布《欲尽镯赋税钱粮以厚民》的诏书,规定自顺治元年(1644年)起,迁徙、分居、兵灾、商贾贸易等均给予不同程度的税收减免。因战乱田地荒芜很多,清廷开始鼓励垦荒,并颁布劝垦条例,招民屯垦,轻摇薄赋,与民休息,经济和民生得以恢复和发展。就拿四川来说,由于采取了各项鼓励移民和垦荒镯免措施,四川人口由顺治十八年(1661年)的1.6万人,到雍正二年(1724年)激增到204.6万人,垦田数到雍正六年(1728年)猛增到43万余顷。在减免税方面,自康熙二十五年(1666年)起,常常“一年镯及数省”或“一省连镯数年”,镯免钱粮共达数亿两白银,且三次普免全国潜粮1000万担。
    清初统治者还整顿和改革赋役管理体制。首先是建立税务登记制度,顺治十四年(16s7年)汇编《赋役全书》,基本原则是以明万历年间的赋役则例为准,重新编定《一条鞭银》,另立了《黄册》和《鱼鳞图册》。《黄册》还叫户口册,登载户口增减;《鱼鳞图册》亦称丈量册,登载土地所处位置和好坏。《黄册》与《鱼鳞图册》相当于税务登记底册,可相互勘对,赋役情况一目了然。
    清代也推行公开办税,一般在官衙的庭院中设置纳税户主动上门纳税的场所,并在庭院中设置上了锁用于专门投放税银的柜子,类似于现在的公交投币箱,由纳税人自行按应纳税额投人银钱,征税人员不经手税银,也不掌握柜子的钥匙,只负责核实税额和开具税票。而柜子钥匙由钱粮司库人员掌管,负责将税银收人国库,并与征收人员对账。这种纳税方法可在一定程度减少税吏询私舞弊,并养成纳税人自觉上门纳税习惯,而官衙中征税的场所则类似于现在的办税服务厅。
    清朝官府还加强纳税服务和催收。官府不仅须将国家税法的有关规定以告示的形式张贴在官衙前,还大力推行“易知由单”制度。官府在征税之前一个月,先将列有税率、应纳钱粮及欠交钱粮数等的便民易知由单(即纳税通知单)发给纳税户知晓,同时又起到了催收税款的作用。同时,加强内部监控,防止私派滥征。纳税户按便民易知由单上所列款项按期完纳之后,发给“截票”,亦称“串票”。官府钱粮人库时,在“截票”中间盖以铃印,就印字中分为两联,官民各持一半。康熙三十九年(1700年),进一步变革催征方式,改由单制为滚单制,每里以五户至十户为一单位,限用一滚单,单上注明纳税人姓名、应纳税额等,先给首名纳税户,依次滚催,不允许里长征收,在一定程度上防止了地方官吏私派滥征。
    那时候也推行过护税协税措施。清初实行联保联坐制,即十户纳税户联在一起,相互担保纳税,一户不纳或少纳,其余户要承担联坐责任,起到相互督促的作用。还采取归户制度,由较大的户或德高望重的户牵头,若干较小的户归人其名下,先让大家集体评定各户的税负,再由官府认定,纳税时由牵头户汇总将税粮交到官府。采用这种方法税负比较公平和透明,有利于相互监督,还能降低纳税成本。
    随着税收改革的深人实施,使长期饱受苛政、战乱和灾荒之苦的广大百姓得以休养生息,促进了社会稳定和经济发展,乾隆二十年(1755年)全国耕地面积达数十万顷,乾隆五十五年(1790年)人口超过3亿,库银长期保持在6000万两以上,手工业、商业发展规模大大超过前代,文化事业空前发达,疆域进一步扩大,在世界上特别是周边地区成为无可争议的强国。
    清初中期的税收改革,从本质上是为了维护统治者的利益,但也给新时期的中国不少启示:适应经济社会复苏与发展的税制变革有助于政权建立和国家稳定,而要保持国家和政权的长治久安,更应顺应时势发展,不断改进和完善税收制度,充分发挥税收筹集收入、调控经济和调节分配的职能作用,以利于当代中国经济社会科学发展和民生持续改善。(作者:欧阳秀兰 曾耀辉)